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다음은 헌법재판소가 2009년 10월 29일 판결한 소위 '미디어법', '신문법', '방송법' 개정 과정에 대한 판결요지 전문입니다.
사건의 정식 명칭은 '국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의 (2009헌라8)'라고 합니다.
판결 내용의 요지를 들여다 보면, 신문법안에 대해서는 7:2로 심의, 표결권이 침해되었다고 판시하였습니다.
| 신문법안 | 민형기 | 목용준 | 이강국 | 이공헌 | 김종대 | 이동흡 | 조대현 | 송두환 | 김희옥 | |
| 제안취지 절차 위법 여부 | X | X | X | X | O | X | X | O | O | |
| 질의,토론절차 위법 여부 | X | X | O | X | O | O | O | O | O | 6:3 위법 |
| 표결절차 헌법적 위법 여부 | X | X | O | O | X | X | O | O | O | 5:4 위법 |
| 심의, 표결권 침해 여부 | X | X | O | O | O | O | O | O | O | 7:2 위법 |
방송법안에 대해서는 6:3으로 심의, 표결권이 침해되었다고 판시하였습니다. 일사부재의 원칙 위배와 관련하여서는, 5:4로 위법하다고 판시하였습니다.
| 방송법안 | 민형기 | 목용준 | 이강국 | 이공헌 | 김종대 | 이동흡 | 조대현 | 송두환 | 김희옥 | |
| 제안취지 절차 위법 여부 | X | X | X | X | X | X | X | X | X | |
| 질의,토론절차 위법 여부 | X | X | X | X | O | O | O | O | X | |
| 일사부재의 원칙 위배 여부 | O | O | X | X | O | X | O | O | X | 5:4 위법 |
| 심의, 표결권 침해 여부 | O | O | X | X | O | O | O | O | X | 6:3 위법 |
그렇다면, 신문법안 가결선포 행위가 무효가 되는가?
| 신문법안 가결선포 행위 | 민형기 | 목용준 | 이강국 | 이공헌 | 김종대 | 이동흡 | 조대현 | 송두환 | 김희옥 | |
| 무효확인 청구 인용 여부 | X | X | X | X | X | X | O | O | O | 6:3 기각 |
이에 대해서, 재판관 6인이 기각결정을 내렸습니다. 그러나, 그 내용을 들여다 보면,
이강국, 이공헌 재판관은 "권한 침해로 야기된 위헌․위법상태의 시정은 피청구인에게 맡기는 것이 바람직"하기 때문에,
김종대 재판관은, "법률안 가결선포행위의 효력에 대한 사후의 조치는 오직 국회의 자율적 의사결정에 의하여 해결할 영역에 속하기 때문"이라는 견해를 밝혔습니다.
따라서, 기각결정을 내린 3인의 의견이 그 내용이 실질적으로 "위헌을 확인했다"고 봐도 무방합니다.
따라서, 내용이 사실상 위헌이므로, 6(3+3):3(6-3)의 비율로 형식적으로도 위헌 결정을 내렸어야 적절했다고 생각합니다.
국회의원과 국회의장 등 간의 권한 쟁의 (2009헌라8) 판결 전문
헌법재판소는 2009년 10월 29일 2009헌라8․9․10(병합) 국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의 사건에서, 피청구인 국회의장이 2009. 7. 22. 15:35경 개의된 제283회 국회임시회 제2차 본회의에서 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부개정법률안의 가결을 선포한 행위에 대하여는 7:2의 의견으로, 방송법 일부개정법률안의 가결을 선포한 행위에 대하여는 6:3의 의견으로, 위 각 가결선포행위가 국회의원인 청구인들의 법률안 심의․표결권한을 침해하였음을 확인하는 결정을 선고하였다.
그러나, 피청구인 국회의장이 위 본회의에서 인터넷멀티미디어 방송사업법 일부개정법률안 및 금융지주회사법 일부개정법률안의 각 가결을 선포한 행위에 대한 권한침해확인청구에 대하여는 5:4의 의견으로 각 기각결정을 선고하였다.
그리고, 위 4개 법률안 가결선포행위의 무효확인청구에 대하여는 신문법안의 경우 6:3의 의견으로, 방송법안의 경우 7:2의 의견으로, 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 경우 재판관 전원 일치로 이를 모두 기각하는 결정을 선고하였다.
한편 청구인들이 피청구인 국회부의장을 상대로 한 심판청구는 피청구인적격이 없음을 들어 이를 모두 각하하였다.
사건의 개요 및 심판의 대상
사건의 개요
(1) 청구인 조승수는 진보신당 소속 국회의원, 나머지 청구인들은 민주당, 창조한국당, 민주노동당 소속 국회의원들이다.
(2) 국회의장은 2009. 7. 22. 11:00경 방송법 일부개정법률안 등 언론관계 법률안을 국회 본회의에 직권 상정하겠다고 발표하였다.
국회부의장은 같은 날 15:35경 민주당 소속 국회의원들의 출입문 봉쇄로 국회본회의장에 진입하지 못한 국회의장으로부터 의사진행을 위임받아 제283회 국회임시회 제2차 본회의의 개의를 선언한 다음, 국회부의장은 같은 날 15:37경 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부개정법률안(이하 ‘신문법 원안’이라 한다), 방송법 일부개정법률안(이하 ‘방송법 원안’이라 한다), 인터넷멀티미디어 방송사업법 일부개정법률안(이하 ‘인터넷멀티미디어 법안’이라 한다)을 일괄 상정한다고 선언하고, 심사보고나 제안설명은 단말기 회의록, 회의자료로 대체하고 질의와 토론도 실시하지 않겠다고 하였다.
(3) 먼저 신문법 원안에 대하여 한나라당 강승규의원 외 168인이 발의한 수정안(이하 ‘신문법 수정안’이라 한다)에 대한 표결이 이루어진바, 재적 294인, 재석 162인, 찬성 152인, 반대 0인, 기권 10인의 표결결과가 나오자 국회부의장은 신문법 수정안이 가결되었으므로 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부개정법률안은 위 수정안 부분은 수정안대로, 나머지 부분은 신문법 원안의 내용대로 가결되었다고 선포하였다(이하 가결된 수정안부분과 원안부분을 합하여 ‘신문법안’이라 한다).
(4) 국회부의장은 이어 방송법 원안에 대하여 한나라당 강승규 의원 외 168인이 발의한 수정안(이하 ‘방송법 수정안’이라 한다)에 대하여 표결을 진행하였고, 몇 분이 경과한 후 “투표를 종료합니다.”라고 선언하였으며, 곧이어 투표종료버튼이 눌러졌는데, 전자투표 전광판에는 국회 재적 294인, 재석 145인, 찬성 142인, 반대 0인, 기권 3인이라고 표시되었다.
이에 국회부의장은 “강승규 의원 외 168인으로부터 제출된 수정안에 대해서 투표를 다시 해 주시기 바랍니다.” “재석의원이 부족해서 표결 불성립되었으니 다시 투표해 주시기 바랍니다.”라고 하여 다시 투표가 진행되었고, “투표 종료를 선언합니다.”라고 말한 후 전자투표 전광판에 재적 294인, 재석 153인, 찬성 150인, 반대 0인, 기권 3인으로 투표결과가 집계되자 방송법 수정안이 가결되었으므로 방송법 일부개정 법률안은 수정된 부분은 수정안대로, 나머지 부분은 원안대로 가결되었다고 선포하였다(이하 가결된 수정안부분과 원안부분을 합하여 ‘방송법안’이라 한다).
(5) 그 이후 인터넷멀티미디어 법안에 대한 표결이 이루어졌고, 그 결과 재석 161인, 찬성 161인, 반대 0인, 기권 0인으로 표결결과가 집계되자 국회부의장은 위 법안이 가결되었다고 선포하였다.
(6) 국회부의장은 같은 날 16:12경 금융지주회사법 일부개정법률안(이하 ‘금융지주회사법 원안’이라 한다)을 상정하고, 이 안건에 대하여 박종희 의원 외 168인으로부터 수정안이 발의되었다고 밝힌 후 위 수정안(이하 ‘금융지주회사법 수정안’이라 한다)에 대한 표결을 실시하였고, 재석 165인 가운데 찬성 162인, 기권 3인으로 표결결과가 집계되자, 금융지주회사법 일부개정법률안은 수정한 부분은 수정안대로, 기타 부분은 원안대로 가결되었다고 선포하였으며(이하 가결된 수정안부분과 원안부분을 합하여 ‘금융지주회사법안’이라 한다), 같은 날 16:16경 본회의는 산회되었다.
(7) 본회의 진행 당시 본회의장 의장석 주변에는 국회경위들과 한나라당 소속 의원들 상당수가 민주당 등 일부 야당 소속 의원들의 의장석 점거를 막기 위하여 병풍처럼 에워싸고 있었고, 일부 야당소속 의원들은 ‘대리투표 무효’ 등의 구호를 외치며 곳곳에서 국회부의장의 의사진행을 저지하려고 하면서 한나라당 소속 의원들과 몸싸움을 벌이고 있었다.
(8) 청구인 조승수는, 방송법 수정안에 대한 표결 결과 투표에 참가한 의원수가 재적의원의 과반수에 달하지 못하여 위 법률안이 부결되었음에도, 국회부의장이 동일한 법률안에 대하여 즉석에서 재투표를 실시하여 방송법안의 가결을 선포함으로써 일사부재의의 원칙에 반하여 국회의원인 위 청구인의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 주장하면서, 2009. 7. 23. 위 권한의 침해 확인과 방송법 수정안에 대한 재투표 실시 및 그에 따른 가결선포행위의 무효확인을 구하는 권한쟁의심판(2009헌라8)을 청구하였다.
(9) 청구인 정세균 외 88인은 방송법 수정안에 대한 재투표 및 그 표결결과에 따른 가결선포는 일사부재의의 원칙에 위반하여 위 청구인들의 법률안 심의· 표결권을 침해한 것이고, 또한 신문법 수정안의 표결과정에 권한 없는 자에 의한 표결이라는 명백한 절차적 하자가 있으며, 위 각 법률안에 대한 제안취지의 설명 절차 및 질의․토론 절차가 생략된 중대한 절차상 하자가 있으므로, 국회부의장의 위 각 법률안 가결 선포행위는 적법절차의 원칙에 위배하여 국회의원인 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것이라고 주장하면서, 2009. 7. 23. 위 권한의 침해 확인 및 위 각 법률안에 대한 가결선포행위의 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판(2009헌라9)을 청구하였다.
(10) 청구인 정세균 외 88인은, 박종희 의원 외 168인이 제출한 금융지주회사법 수정안이 그 원안과는 전혀 다른 내용을 포함하고 있어 별개의 법률안임에도 수정안으로 표결되었고, 수정안에 대하여 어떠한 토의도 이루어지지 않았으며, 또한 금융지주회사법 수정안은 그 원안과는 별개로 정무위원회에 회부되어 소위원회에서 심사 중이었던 정부 제안의 개정 법률안과 동일한 것으로서 심사기일이 지정되지도 않은 법안이므로 국회의장이 직권상정할 수 없음에도 피청구인들이 직권상정하는 등 절차상 하자가 있어 청구인들의 심의⋅표결권을 침해하였다고 주장하면서, 2009. 7. 28. 위 권한의 침해 확인 및 금융지주회사법 수정안에 대한 가결선포행위의 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판(2009헌라10)을 청구하였다.
(11) 위 신문법안, 방송법안, 인터넷멀티미디어 법안 및 금융지주회사법안은 2009. 7. 27. 정부로 이송되어 그 다음날인 2009. 7. 28. 국무회의에 상정되었으며, 2009. 7. 31. 공포되었다.
심판의 대상
피청구인들이 2009. 7. 22. 15:35경 개의된 제283회 국회임시회 제2차 본회의에서 신문법안, 방송법안, 인터넷멀티미디어법안, 금융지주회사법안(이하 ‘이 사건 각 법률안’이라 한다)의 각 가결을 선포한 행위가 청구인들의 법률안 심의․표결 권한을 침해하였는지 여부 및 나아가 위 각 법률안에 대한 가결선포행위가 무효인지 여부
결정이유의 요지
1. 이 사건 심판의 적법여부에 대한 판단
가. 피청구인 국회부의장에 대한 심판청구의 적법여부
권한쟁의심판에서는 처분 또는 부작위를 야기한 기관으로서 법적 책임을 지는 기관만이 피청구인적격을 가지므로, 이 사건 권한쟁의심판은 의안의 상정․가결선포 등의 권한을 갖는 피청구인 국회의장을 상대로 제기되어야 한다.
피청구인 국회부의장은 국회의장의 직무를 대리하여 법률안을 가결선포할 수 있을뿐(국회법 제12조 제1항), 법률안 가결선포행위에 따른 법적 책임을 지는 주체가 될 수 없으므로, 피청구인 국회부의장에 대한 이 사건 심판청구는 피청구인 적격이 인정되지 아니한 자를 상대로 제기되어 부적법하다.
◯ 재판관 조대현의 보충의견
이 사건은 실질적으로 국회의 심의․표결행위(의결절차)가 청구인들의 권한을 침해하였는지 여부를 판단하는 것이므로 국회를 대표하는 국회의장만 피청구인 적격이 있고, 국회부의장은 국회의 대표자가 아니므로 피청구인 적격이 없다.
(이하 법적 책임의 귀속주체인 국회의장을 ‘피청구인’이라 한다).
나. 피청구인 국회의장에 대한 심판청구의 적법여부
피청구인은 청구인들이 법률안 심의․표결권을 포기하였다거나 이 사건 심판청구가 소권남용에 해당하므로, 이 사건 심판청구가 부적법하다고 주장한다.
그러나, 국회의원의 법률안 심의․표결권은 국민에 의하여 선출된 국가기관으로서 국회의원이 그 본질적 임무인 입법에 관한 직무를 수행하기 위하여 보유하는 권한으로서 국회의원이 개별적 의사에 따라 포기할 수 있는 것이 아니다.
또한 청구인들 중 일부가 자신들의 정치적 의사를 관철하려는 과정에서 피청구인의 의사진행을 방해하거나 다른 국회의원들의 투표를 방해하였다 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 심판청구 자체가 소권의 남용에 해당하여 부적법하다고 볼 수는 없다. 따라서, 피청구인 국회의장에 대한 이 사건 심판청구는 적법하다.
◯ 재판관 이동흡의 일부 반대의견(일부 청구인들에 대한 각하의견)
청구인 강기갑, 강기정, 조정식은 문제된 안건에 대하여 심의․표결권을 행사할 수 있었음에도 이를 행사하지 아니하였을 뿐만 아니라, 오히려 다른 국회의원들의 심의․표결권 행사 및 피청구인의 의사진행을 적극적으로 방해한바, 위 청구인들에 대하여는 권한쟁의심판청구의 적법요건으로서 권리보호 필요성이 인정되지 아니하므로, 위 청구인들의 심판청구는 각하되어야 한다.
2. 이 사건 각 법률안 직권상정의 국회법 위반 여부
청구인들은 피청구인이 이 사건 각 법률안을 직권상정한 것이 권한남용으로서 위법하다는 취지로 주장하나, 이 사건 각 법률안의 직권상정에 국회법 제 81조, 제85조, 제86조에 위반한 점을 찾아 볼 수 없으므로, 이 부분 주장은 이유 없다.
3. 신문법안 가결선포행위로 인한 심의․표결권의 침해여부
가. 제안취지 설명절차의 위법여부
이 사건 당일 신문법 수정안이 15:38 국회의 e-의안시스템에 입력되었고, 피청구인은 그 무렵인 15:38 신문법 수정안에 대한 표결의 개시를 선포하였으며, 15:49′27″에야 신문법 수정안이 회의진행시스템에 입력된 다음, 15:50 전자투표시스템이 가동되자 신문법 수정안에 대한 표결이 시작됨.
신문법 수정안에 대한 제안취지 설명절차가 국회법 제93조에 따라 적법하게 이루어졌는지 여부 특히, 신문법 수정안이 국회 회의진행시스템이 아닌 e-의안시스템에 입력된 것만으로써 제안취지 설명을 대체할 수 있는지 여부가 쟁점
◯ 재판관 이강국, 이공현, 조대현의 적법의견
국회법 제93조는 위원회의 심의를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하도록 하고 있으나, 그 취지설명의 방식에는 제한이 없으므로 제안자가 발언석에서 구두설명을 하지 않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 이를 대체할 수 있다.
이 사건에서 국회의원들이 실제로 신문법 수정안을 표결할 때에는 법률안의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태에 있었으므로, 신문법 수정안에 대한 제안취지의 설명은 이루어졌다고 볼 것이다.
◯ 재판관 민형기, 이동흡, 목영준의 적법의견
신문법 수정안의 표결선언시 의안이 e-의안시스템에 입력되었을 뿐 아직 회의진행시스템에 입력되지 아니한 절차적 흠결이 있다. 그러나, 청구인들이 e-의안시스템에 의하여도 신문법 수정안의 내용을 파악할 수 있었고, 표결이 실질적으로 개시되기 전에 의안이 회의진행시스템에 입력된 이상, 회의장의 질서가 극도로 문란하였던 상황에서 피청구인이 위와 같은 제안취지 설명을 유효한 것으로 보고 표결절차를 진행한 것은 피청구인의 자율적 의사진행권한범위를 벗어나지 아니하였다.
◯ 재판관 김희옥, 김종대, 송두환의 위법의견
이 사건 신문법안의 경우 제안취지 설명이 적법하게 대체되었다고 볼 수 없다.
국회법 제93조가 위원회의 심의를 거치지 아니한 안건에 대해 제안자에게 그 취지를 설명하도록 한 것은 본회의의 심의에 참여하는 의원들로 하여금 안건의 취지 및 내용의 대강을 파악하여 투표의사를 결정할 수 있도록 하기 위한 것으로, 이는 의안에 대한 질의․토론 및 표결을 위한 의사결정의 불가결한 전제가 된다.
따라서, 제안취지 설명을 일반적인 ‘구두설명’이 아닌 다른 방식으로 대체하는 경우, 제안자가 직접 설명한 것과 다름없다고 인정될 정도로 용이하고 간편한 방식으로, 질의․토론 및 표결절차가 진행되기 전에 이루어져야 한다. 국회법 제110조 제2항에 따라 의장이 표결을 선포하여 표결절차가 개시된 이후에는 의안에 대한 질의․토론이 금지되므로, 제안취지 설명이 의장의 표결 선포 이후에 이루어졌다면 그에 기초한 질의․토론은 불가능하게 되어 국회법 제93조에 정면으로 위배된다.
이 사건에서 표결 선포 후 표결이 실제로 개시되기 불과 30초 여초 전에 해당 안건을 회의진행시스템에 입력되었으므로 국회법이 요구한 ‘안건의 제안취지 설명’이 이루어졌다고 볼 수 없다.
나. 질의․토론 절차의 위법여부
쟁점 : 피청구인은 신문법 원안 등 3개의 법률안을 상정한 후 곧바로 질의와 토론을 실시하지 않겠다고 공언하고, 곧이어 신문법 수정안을 상정한 다음 이에 대한 표결을 선포한바, 이러한 절차 진행이 법률안 심의에 있어 질의․토론 절차에 관한 국회법 제93조에 위배하여 청구인들의 심의․표결권을 침해하였는지 여부
◯ 재판관 이강국, 조대현, 김희옥, 송두환의 위법의견
국회의 심의절차는 표결절차와 마찬가지로 국회에 의한 의사결정에서 생략할 수 없는 핵심절차로서, 의회주의 이념을 기초로 하는 국회 입법절차의 본질적인 부분이다. 이에 따라 국회법 제93조는 심의절차를 특별한 사유가 없는 한 반드시 거쳐야 할 절차로 규정하고, 특히 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 본회의의 의결에 의하여도 질의․토론 절차를 생략할 수 없도록 함으로써 안건에 관한 심의가 보장되도록 하고 있다.
신문법 수정안은 위원회의 심사를 거치지 않고 본회의에 상정된 법안으로, 본회의의 의결에 의하여도 질의와 토론절차를 생략할 수 없다. 신문법 수정안은 이 사건 당일 15:35 국회에 제출되고 15:38에 e-의안시스템에 입력되었으므로, 청구인들로서는 그 이전에 해당 의안의 존재나 내용을 알 수 없었다. 한편, 피청구인은 같은 날 15:37경 신문법 수정안을 다른 법안들과 일괄 상정하고, 그 즉시 그에 대한 질의․토론은 실시하지 않겠다고 선언한 다음 곧바로 수정안에 대한 표결을 선포하였으며, 약 11분 가량이 지난 후인 15:49′27″에야 신문법 수정안이 회의진행시스템에 입력되었고, 약 30초 후인 15:50 투표가 시작되었는바, 이러한 진행상황에 비추어보면, 청구인들이 피청구인의 표결선포 전에 질의나 토론 신청을 준비하는 것은 물리적으로 불가능하였다. 또한 국회법 제110조 제2항에 따라 표결선포 이후에는 질의․토론자체가 허용되지 않으므로, 피청구인이 의안내용을 사전에 제공하지 아니한 채 표결선포를 함으로써 질의 및 토론 신청의 기회는 실질적으로 봉쇄되었다.
이러한 사정을 종합하면, 피청구인이 청구인들에게 신문법 수정안에 대한 질의· 토론신청을 할 수 있는 기회를 사전에 부여하였다고 볼 수 없으므로, 질의ㆍ토론절차를 생략한 피청구인의 의사진행은 국회법 제93조 단서에 명백하게 위반된다.
◯ 재판관 김종대, 이동흡의 위법의견
2006헌라2 사건에서 이미 설시한 바와 같이,「위원회의 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안의 경우에 국회의장이 ‘질의신청 유무’에 대한 언급을 하지 않는 등으로 ‘질의 부분’을 생략하고 ‘토론신청 유무’도 확인하지 않은 채 토론신청이 없을 것으로 예단하여 바로 표결처리에 나아가는 의사진행은 국회의장의 자율적 의사진행 권한의 한계를 넘는 것으로서 정당화 될 수 없다.」
이 사건에 있어서도 피청구인의 의사진행은 위 선례에서와 마찬가지로 국회의원들의 질의․토론의 기회를 봉쇄하는 것으로써 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다.
◯ 재판관 이공현, 민형기, 목영준의 적법의견
피청구인은 질의․토론절차를 진행함에 있어 질의 유무를 확인한 후 질의신청이 없으면 토론에 들어가고, 토론신청도 없는지 확인한 후 표결에 들어가는 것이 원칙이나, 회의 운영상 질의 신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가도 무방하고, 이는 토론의 경우도 동일하다.
한편 국회법 제10조와 국회법 제6장이 회의절차 전반에 관하여 국회의장에게 폭넓은 권한을 부여하고 있어 국회의 의사진행에 관한 한 원칙적으로 의장에게 그 권한과 책임이 귀속된다. 따라서 국회의장의 의사절차 진행행위가 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 것으로 인정되지 않는 한 다른 국가기관은 이를 존중하여야 한다.
이 사건에서 피청구인은, 의사진행이 정상적으로 이루어질 수 없는 상황에서, 청구인들의 의사진행 저지행위에 비추어 청구인들에게 의안에 대한 질의·토론이 없을 것으로 예상하여 신문법 원안 또는 그 수정안에 대하여 질의․토론 신청 유무를 확인하지 않은 채 질의․토론을 생략한 후 다음 단계인 표결을 선포한바, 제반 사정과 국회의 자율성에 비추어 볼 때, 피청구인의 그러한 판단이 객관적으로 명백히 잘못되어 국회법 제93조의 청구인들의 심의․표결 권한을 침해하였다고 보기 어렵다.
다. 표결절차의 헌법적 정당성 여부
쟁점 : 신문법 수정안에 대한 표결과정에 무질서한 상황에서 수차례 권한 없는 자에 의한 투표가 이루어지는 등 헌법상 다수결 원리에 반하는 명백한 절차적 하자가 있어 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것으로 평가할 수 있는지 여부
◯ 재판관 이강국, 이공현, 조대현, 김희옥, 송두환의 위법의견
➀ 입법과정에서 표결절차의 헌법적 의의
헌법 제49조가 천명한 다수결의 원칙은 국회의 의사결정 과정의 합리성 내지 정당성이 확보될 것을 전제로 한 것이므로, 법률안에 대한 표결절차가 자유와 공정이 현저히 저해된 상태에서 이루어져 표결결과의 정당성에 영향을 미칠 개연성이 인정되는 경우라면, 그러한 표결절차는 헌법 제49조 및 국회법 제109조가 규정한 다수결 원칙의 대전제에 반하는 것으로서 국회의원의 법률안 표결권을 침해한다.
국회의원의 표결권은 개별 국회의원의 고유한 권리로서 일신 전속적이므로 이를 타인에게 위임하거나, 양도할 수 없으므로(국회법 제24조, 제111조 제1항, 제114조의2등), 전자투표시스템에 의한 표결의 경우에도 자신에게 사용권한이 없는 투표단말기를 사용하여 투표하는 행위는 그 동기나 경위가 무엇이든 국회법에 위배되어 다른 국회의원의 헌법상 권한인 법률안 표결권을 침해하는 것이다.
➁ 표결의 자유와 공정이 현저히 저해되었는지 여부
신문법 수정안에 대한 표결 전후의 극도로 무질서하였던 회의장 상황 및 사용권자 아닌 다른 국회의원이 투표단말기를 이용하는 것을 방지할 조치가 마련되지 아니한 현행 전자투표방식의 제도적 맹점 등을 고려할 때, 피청구인으로서는 폭력을 행사하는 국회의원을 퇴장시키는 등 표결과정에서 요구되는 최소한의 질서를 확보하고, 소란상황에서 야기될 수 있는 위법한 투표행위나 투표 방해행위를 미리 경고하거나 제지하는 등의 조치를 취하였어야 함에도 그러지 못하였다.
이에 따라 신문법 수정안에 대한 표결 과정에, 권한 없는 자에 의한 임의의 투표행위, 다른 국회의원의 투표단말기에 접근하거나 손을 가까이 가져가는 등 위법한 무권 또는 대리투표행위로 의심받을 만한 행위, 다수의 민주당 의원들이 한나라당 의원들의 투표행위를 저지하기 위하여 실랑이를 벌이거나 한나라당 의원석에 앉아 있고, 나아가 적극적으로 반대투표행위를 한 행위, 정상적인 표결 절차에서 결코 나타날 수 없는 극히 이례적인 경위의 투표행위가 다수 확인되었다.
이러한 사정을 종합하면, 신문법 수정안에 대한 표결절차는 자유와 공정이 현저히 저해된 상태에서 이루어졌다 하겠다.
➂ 표결결과의 정당성에 영향을 미쳤을 개연성
신문법 수정안 표결 전후 상황, 위법의 의심이 있는 투표행위의 횟수 및 정도 등을 종합하면, 신문법 수정안의 표결 결과는 극도로 무질서한 상황에서 발생한 위법한 투표행위, 정당한 표결권 행사에 의한 것인지를 객관적으로 가릴 수 없는 다수의 투표행위들이 그대로 반영된 것으로서, 표결과정의 현저한 무질서와 불합리 내지 불공정이 표결결과의 정당성에 영향을 미쳤을 개연성이 있다고 판단된다.
④ 결국, 피청구인의 신문법 수정안의 가결선포행위는 헌법 제49조 및 국회법 제109조의 다수결 원칙에 위배되어 청구인들의 표결권을 침해한 것이다.
◯ 재판관 민형기, 이동흡, 목영준의 적법의견
피청구인의 신문법안 가결선포행위가 국회의원인 청구인들의 표결권을 침해하였다고 하기 위하여는, 신문법안 표결이 극도의 혼란 속에서 이루어졌고 그 과정에서 비전형적인 투표행위가 있었다고 하더라도, 그것이 실제 표결 결과에 영향을 미쳐 청구인들의 투표가치를 훼손하였다고 인정할 수 있어야 한다.
무권투표행위들이 표결결과에 영향을 미쳤는지 여부판단에는 증거에 의하여 확인된 무권투표 횟수가 가장 중요한 요소라 할 것인데, 이 사건 증거에 의하여 인정할 여지가 있는 무권투표의 횟수는 3건에 불과하다. 그 중 이사철 의원의 경우는 적어도 재석버튼을 다른 의원이 누른 사실이 인정되나, 나머지 두 경우는 다른 의원이 재석 버튼을 누른 것인지, 찬성 버튼을 누른 것인지, 아니면 청구인측의 투표방해행위로 이루어진 반대투표를 취소하기 위하여 취소 버튼을 누른 것인지 확인할 수 없다. 또한 기록에 의하면, 다수의 청구인들이 한나라당의 의원석에 앉거나 한나라당 의원들의 투표를 물리적으로 방해한 사실과 한나라당 의원들의 전자투표 기록에 찬성-취소-반대-찬성 등이 반복되는 이례적인 현상이 다수 있었음이 인정된다.
따라서 이 사건 증거만으로는 신문법 표결 과정에 비전형적인 투표행위가 있었다 하더라도, 그것이 실제 표결결과에 영향을 미쳐 청구인들의 투표가치를 훼손하였다는 점을 인정하기에 부족하므로, 청구인들의 표결 권한이 침해되었다고 볼 수 없다.
◯ 재판관 김종대의 적법의견
국회의 자율권을 존중하여야 하는 헌법재판소로서는 국회의장의 법률안 가결선포행위와 관련된 의사진행절차상의 제반 사실을 인정함에 있어서도 특별한 사정이 없는 한 국회본회의 회의록의 기재내용에 의존할 수밖에 없으며, 헌법재판소를 포함한 다른 국가기관이 국회본회의 회의록 기재내용 이외의 증거자료에 대한 조사에 의하여 의사진행절차에 관해 회의록에 없는 사실이나 다른 사실을 인정하고 이를 기초로 국회의장의 권한 행사의 적법성을 판단할 수는 없다.
따라서 청구인들이 주장하는 무권투표 등이 국회본회의 회의록에 명기되어 있지 아니한 이 사건의 경우 특별한 사정이 없는 한 국회의 의사진행절차가 적법하게 이루어졌다고 볼 수밖에 없으므로, 청구인들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
| 신문법안 | 민형기 | 목용준 | 이강국 | 이공헌 | 김종대 | 이동흡 | 조대현 | 송두환 | 김희옥 | |
| 제안취지 절차 위법 여부 | X | X | X | X | O | X | X | O | O | |
| 질의,토론절차 위법 여부 | X | X | O | X | O | O | O | O | O | 6:3 위법 |
| 표결절차 헌법적 위법 여부 | X | X | O | O | X | X | O | O | O | 5:4 위법 |
| 심의, 표결권 침해 여부 | X | X | O | O | O | O | O | O | O | 7:2 위법 |
라. 신문법안 가결선포행위로 인한 심의․표결권의 침해 여부에 대한 결론
피청구인의 신문법안 가결선포행위와 관련하여, ➀ 재판관 김희옥, 김종대, 송두환은 심의절차의 제안취지 설명 절차부분이 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이고, ➁ 재판관 이강국, 조대현, 김희옥, 김종대, 이동흡, 송두환은 심의절차의 질의․토론 절차부분이 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이며, ➂ 재판관 이강국, 이공현, 조대현, 김희옥, 송두환은 표결절차가 헌법 제49조 및 국회법 제109조가 정한 다수결 원칙에 위배하여 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이다.
따라서, 피청구인의 신문법안 가결선포행위가 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이 관여 재판관 9인 중 7인으로 과반수를 충족하므로, 이 부분 심판청구는 이유 있어 인용한다.
4. 방송법안 가결선포행위로 인한 심의․표결권의 침해 여부
가. 제안취지 설명절차의 위법여부
피청구인이 방송법 원안등 3건의 법률안을 상정한 다음 “오늘 회의의 심사보고와 제안설명은 단말기 회의록으로 대체한다.”고 함으로써, 이 사건 본회의에서 심의․표결될 모든 안건의 제안취지 설명을 위와 같은 방식에 의한다고 선언한 것으로 볼 것이므로, 피청구인이 이후 방송법 수정안을 상정하면서 제안취지의 설명방식을 별도로 언급하지 않았다고 하여 국회법 제93조의 규정에 반한다고 볼 수 없다.
이 사건의 경우, 15:55 안건이 회의진행시스템에 입력되었고, 그 후 15:58 위 수정안에 대한 표결이 선포되었으며, 그러한 상태가 실제로 표결이 시작된 이후 표결이 종료될 때까지 유지되어, 국회의원들이 실제로 표결할 때에는 법률안의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태이었다고 보이므로, 위 국회법 규정이 요구하는 의안에 대한 제안취지의 설명은 이루어졌다고 보아야 할 것이다.
나. 질의․토론 절차의 위법여부
쟁점 : 피청구인은 의사진행의 모두에 방송법 원안 등 3건의 법률안을 상정한 후 곧바로 질의와 토론을 실시하지 않겠다고 공언하고, 신문법안에 대한 표결이 종료된 다음 방송법 수정안을 상정하여 이에 대한 표결을 선포. 피청구인의 이러한 절차 진행이 법률안 심의에 있어 질의․토론 절차에 관한 국회법 제93조에 위배하여 청구인들의 심의․표결권을 침해하였는지 여부
◯ 재판관 이강국, 이공현, 김희옥, 민형기, 목영준의 적법의견
피청구인이 방송법 원안을 상정하면서 회의를 정상적으로 진행할 수 없는 상황임을 들어 질의․토론을 실시하지 않겠다고 말하였더라도, 피청구인에게 임의로 질의․토론을 생략할 권한이 없는 이상 그러한 발언사실만으로 청구인들이 질의․토론을 신청할 수 없었다고는 할 수 없는바, 표결이 선포되기 전에 의안이 회의진행시스템에 입력된 이상 피청구인에게 질의나 토론을 신청할 기회가 충분히 있었다 할 것이다.
그런데 이 사건 본회의 회의록을 보아도 위 법안에 대하여 질의나 토론신청을 한 의원이 있었음을 확인할 수 없는바, 방송법안에 대한 질의나 토론신청이 있었다는 점이 명백하지 않은 이상, 질의나 토론 신청이 없는 것으로 판단하고 의사를 진행한 피청구인의 판단은 존중되어야 한다.
또한 이 사건 당일 장내가 소란하여 의사진행이 정상적으로 이루어질 수 없는 상황이었으므로, 피청구인이 방송법 수정안에 대한 표결에 앞서 질의․토론 신청의 유무를 적극적으로 확인하는 발언을 하지 않았더라도, 그것이 국회법 제93조에 위배하여 청구인들의 심의․표결권한을 침해한 것으로 보기는 어렵다.
◯ 재판관 조대현, 송두환의 위법의견
질의와 토론의 기회를 실질적으로 부여하는 것은 의회민주주의 원리 등에서 도출되는 법률안 심의․표결권의 본질적 내용을 구성한다.
방송법 수정안의 경우, 피청구인은 방송법 원안 등 3건을 일괄 상정하면서 질의․토론을 실시하지 않겠다고 공언한 다음 곧바로 신문법 수정안에 대한 표결을 진행하고, 신문법안에 대한 의결을 마치자마자 방송법 수정안에 대한 표결을 선포함으로써 청구인들에게 미리 방송법 수정안에 대한 질의나 토론 신청을 준비할 시간적 여유를 주지 않은데다, 질의․토론 신청 유무를 확인하지도 아니함으로써 청구인들이 수정안의 내용을 실질적으로 파악하여 질의․토론을 신청하는 것이 사실상 불가능하였던 것으로 보이므로, 청구인들에게 질의․토론의 기회가 주어졌다고 볼 수 없다.
이 사건에서 질의․토론을 임의로 생략할 권한은 없는 피청구인이 장내소란을 이유로 질의․토론을 실시하지 않겠다고 공언한 것은 그 발언의 효력 유무와는 무관하게 질의와 토론을 사실상 불가능하게 할 수 있는 것으로서 피청구인의 자율적 의사진행 권한의 한계를 넘는 것으로 보아야 한다.
◯ 재판관 김종대, 이동흡의 위법의견
앞서 신문법안에 대한 판단에서 본 바와 같이, 방송법안의 경우에도 피청구인은 질의·토론 신청 여부에 대해서는 아무런 확인이나 언급도 없이 질의와 토론을 실시하지 않겠다고 발언한 후 표결절차에 나아간 것이므로, 청구인들에게 질의․토론의 기회를 주지 않고 이루어진 피청구인의 방송법안 가결선포행위는 청구인들의 심의·표결권을 침해하는 것이다.
다. 일사부재의 원칙의 위배여부 및 사전투표 여부
이 사건 방송법안 1차 투표결과가 부결로서 2차 투표가 일사부재의원칙에 반하는지 및 1차 투표에 대한 표결불성립 선언 전에 이루어진 68명의 찬성투표가 사전투표로 무효이므로 2차 투표도 무효인지가 쟁점이다.
◯ 재판관 조대현, 김종대, 민형기, 목영준, 송두환의 위법의견
가) 헌법 제49조 및 국회법 제109조는, 일부 다른 입법례(독일, 일본 등은 의결을 위한 출석정족수와 찬성을 위한 정족수를 단계적으로 규정하고 있음)와는 달리, 의결정족수에 관하여 의결을 위한 출석정족수와 찬성정족수를 병렬적으로 규정하고 있다. 나아가 ‘재적의원 과반수의 출석’과 ‘출석의원의 과반수의 찬성’이라는 규정의 성격이나 흠결의 효력을 별도로 구분하여 규정하고 있지도 아니하다. 따라서 표결이 종료되어 ‘재적의원 과반수의 출석’에 미달하였다는 결과가 확인된 이상, ‘출석의원 과반수의 찬성’에 미달한 경우와 마찬가지로 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 보아야 한다.
나) 실질적으로 보더라도, 국회의원이 특정 의안에 반대하는 경우 회의장에 출석하여 반대투표하는 방법 뿐만 아니라 회의에 불출석하는 방법으로도 의안에 대하여 반대의 의사를 표시할 수 있으므로 ‘재적의원 과반수의 출석’과 ‘출석의원 과반수의 찬성’의 요건이 국회의 의결에 대하여 가지는 의미나 효력을 달리 할 이유가 없다.
다) 전자투표에 의한 표결의 경우 국회의장의 투표종료선언에 의하여 투표결과가 집계됨으로써 안건에 대한 표결절차는 실질적으로 종료되므로, 투표의 집계결과 출석의원 과반수의 찬성에 미달한 경우는 물론 재적의원 과반수의 출석에 미달한 경우에도 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 볼 수밖에 없다.
라) 헌법개정안에 투표한 유권자 수가 유권자 총수의 과반수에 미달한 경우 헌법개정안에 대한 국민투표는 부결된 것으로 보고(헌법 제130조 제2항), 단체장이나 지방의원에 대한 주민소환투표의 경우 소환요건 충족인원인 3분의 1 이상의 투표수에 미달한 경우 주민소환이 부결된 것으로 보는바(주민소환에 관한 법률 제22조 제1항), 위 규정들과의 균형상 국회에서의 의결에 있어서 표결절차가 종료될 때 재적의원 과반수의 출석에 미달한 경우도 부결된 것으로 보아야 한다.
마) 결국 방송법안에 대한 1차 투표가 종료되어 재적의원 과반수의 출석에 미달되었음이 확인된 이상, 방송법안에 대한 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 보아야 하므로, 피청구인이 국회의 방송법안에 대한 확정된 부결의사를 무시하고 재표결을 실시하여 그 표결결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 것은 일사부재의 원칙에 위배하여 청구인들의 표결권을 침해한 것이다.
◯ 재판관 이강국, 이공현, 김희옥, 이동흡의 적법의견
가) 헌법 제49조 및 국회법 제109조의 ‘재적의원 과반수의 출석’이라는 의결정족수는 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제요건인 의결능력에 관한 규정으로서, ‘출석의원 과반수의 찬성’이라는 다수결 원칙을 선언한 의결방법에 관한 규정과는 그 법적 성격이 구분된다. 따라서 의결정족수에 미달한 국회의 의결은 유효하게 성립한 의결로 취급할 수 없다.
나) 국회에서의 실무관행도 이와 같다.
다) 의결정족수를 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제요건으로 보는 것은 비교법적으로도 공통된 것이다(독일과 일본 등의 입법례에서는 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 최소한의 출석의원수인 의결정족수를 의결방법에 관한 다수결원칙과 명백히 구분하여 규정하고 있고, 미국과 영국 등의 입법례에서도 의결정족수에 미달한 경우에는 원칙적으로 의사일정을 진행할 수 없도록 규정하고 있음).
라) 이렇게 보지 않을 경우, 소수의 국회의원만이 참석한 상태에서의 표결도 가능하고, 이때에는 재적의원 과반수의 출석요건을 갖추지 못한 이상 투표결과를 확인할 필요도 없이 부결이 된다는 결론에 이르게 된다. 이와 같은 해석은 모든 의원이 가능한 한 의회의 의사형성에 참여할 것을 요구하는 대의제 민주주의 원리에도 부합되지 않는 것이며, 국회의 의사결정에 민주적 정당성과 절차적 정당성을 부여하기 위한 정족수 원리에도 위배된다.
마) 헌법 제49조 및 국회법 제109조에서의 재적의원 과반수의 ‘출석’은 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제인 의결정족수에 관한 규정이지만, 헌법 제130조 제2항의 국민투표에서의 과반수의 ‘투표’와 주민소환법 제22조 제1항에서의 3분의 1 이상의 ‘투표’는 의결능력에 관한 의결정족수 규정이 아니라 의결방법에 관한 규정에 해당하므로, 서로 그 법적 성격을 달리하는 것이어서 동등한 비교대상이 될 수 없다.
바) 따라서 방송법 수정안에 대한 투표가 종료된 결과 재적의원 과반수의 출석이라는 의결정족수에 미달된 이상, 방송법 수정안에 대한 국회의 의결이 유효하게 성립되었다고 할 수 없으므로, 피청구인이 방송법 수정안에 대한 재표결을 실시하여 그 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 것이 일사부재의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
◯ 사전투표 주장에 대한 재판관 이강국, 이공현, 김희옥, 이동흡의 적법의견
피청구인은 방송법안에 대한 1차투표를 종료한 이후인 16:02경 “강승규 의원 외 168인으로부터 제출된 수정안에 대해서 투표를 다시 해 주시기 바랍니다.”고 발언(‘제1발언’이라 한다)하였고, 그로부터 약 1분 10여초 이후에 “재석 의원이 부족해서 표결 불성립되었으니 다시 투표해 주시기 바랍니다.”고 발언(‘제2발언’이라 한다)하였으며, 청구인이 문제 삼는 68인의 투표는 제1발언이 끝난 이후로서 제2발언이 끝난 시점으로부터 약 15초 이전의 시점 사이에 이루어졌다. 따라서 위 68인의 투표가 사전투표에 해당하는지 여부는 결국 피청구인의 방송법안에 대한 재표결 선포 시점을 제1발언으로 볼 것인지, 제2발언으로 볼 것인지의 문제이다.
그러나 ➀ 국회법 제110조 제1항은 “표결할 때에는 의장이 표결할 안건의 제목을 의장석에서 선포하여야 한다.”고 규정하고 있는바, 피청구인은 제1발언에서 재표결할 안건이 ‘강승규 의원 외 168인으로부터 제출된 수정안’임을 명백히 한 점, ➁ 국회의 전자투표시스템은 피청구인의 투표종료선언에 의하여 작동이 중단되었다가 피청구인의 제1발언이 있은 이후 제2발언이 있기 이전에 정상적으로 가동된 점, ➂ 피청구인은 위와 같이 전자투표시스템이 정상적으로 가동된 이후 이루어진 위 68인의 투표를 유효한 것으로 취급하여 방송법안에 대한 가결을 선포한바, 특별한 사정이 없는 한 피청구인의 판단을 존중할 필요가 있는 점을 종합해 볼 때, 피청구인의 방송법안에 대한 재표결 선포 시점은 제1발언이 있은 때로 봄이 상당하다.
따라서, 방송법안에 대한 재표결에 있어 청구인들이 문제 삼는 위 68인의 투표는 피청구인의 방송법안에 대한 재표결 선포 이후에 이루어진 것으로, 사전투표에 해당하지 않는다.
| 방송법안 | 민형기 | 목용준 | 이강국 | 이공헌 | 김종대 | 이동흡 | 조대현 | 송두환 | 김희옥 | |
| 제안취지 절차 위법 여부 | X | X | X | X | X | X | X | X | X | |
| 질의,토론절차 위법 여부 | X | X | X | X | O | O | O | O | X | |
| 일사부재의 원칙 위배 여부 | O | O | X | X | O | X | O | O | X | 5:4 위법 |
| 심의, 표결권 침해 여부 | O | O | X | X | O | O | O | O | X | 6:3 위법 |
다. 방송법안 가결선포행위로 인한 심의․표결권의 침해 여부에 대한 결론
➀ 재판관 조대현, 김종대, 이동흡, 송두환은 방송법안 심의절차에 있어 질의․토론 절차부분이 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이고, ➁ 재판관 조대현, 김종대, 민형기, 목영준, 송두환은 방송법안 표결결과 부결이 확정되었음에도 부결을 선포하지 아니한 채 재표결을 실시하고, 재표결결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 것이 국회법 제92조에 위배하여 청구인들의 표결권을 침해하였다는 의견이다.
결국, 피청구인의 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이 관여 재판관 9인 중 6인으로 과반수를 충족하므로, 이 부분 심판청구는 인용한다.
5. 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 가결선포행위로 인한 심의․표결권 침해여부
가. 제안취지 설명절차의 위법여부
인터넷멀티미디어법안, 금융지주회사법 원안은 이 사건 본회의 당일 오전에 이미 회의진행시스템에 입력되어 있었고, 금융지주회사법 수정안도 15:49′27″회의진행시스템에 입력되어 표결이 종료될 때까지 유지되었으므로, 청구인들이 실제로 표결할 때에는 법률안의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태이었다고 봄이 상당하여, 국회법 제93조가 요구하는 제안취지의 설명은 이루어졌다고 보아야 할 것이다.
나. 질의․토론 절차의 위법여부
이 부분 이유는 방송법안의 질의․토론 절차 부분과 내용이 동일하다.
◯ 재판관 이강국, 이공현, 김희옥, 민형기, 목영준의 기각의견
◯ 재판관 조대현, 송두환의 인용의견
◯ 재판관 김종대, 이동흡의 인용의견
다. 금융지주회사법 수정안이 적법한 수정동의에 해당하는지 여부
청구인들은 금융지주회사법 수정안이 금융지주회사법 원안과 전혀 별개의 의안으로서 국회법 제95조가 정한 수정동의의 한계를 벗어난 것이므로, 비록 금융지주회사법 수정안이 가결되었다고 하더라도 금융지주회사법 원안에 대한 표결이 이루어진 것으로는 볼 수 없다고 주장한다.
그러나, 개별적인 수정안에 대한 평가와 그 처리에 대한 피청구인의 판단은 명백히 법에 위반되지 않는 한 존중되어야 한다.
또한, 국회법상 수정안의 범위에 대한 어떠한 제한도 규정되어 있지 않은 점과 국회법 규정에 따른 문언의 의미상 수정이란 원안에 대하여 다른 의사를 가하는 것으로 새로 추가, 삭제 또는 변경하는 것을 모두 포함하는 개념이라는 점에 비추어, 어떠한 의안으로 인하여 원안이 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경되는 정도에까지 이르지 않는다면 이를 국회법상의 수정안에 해당하는 것으로 보아 의안을 처리할 수 있는 것으로 볼 수 있다.
청구인들은 이 사건 금융지주회사법 수정안의 제출이 위원회에서의 심의를 잠탈한 것이라는 취지로 주장하나, 위원회에서 심사 중인 안건과 유사한 내용의 수정안을 본회의에 제출하는 것이 금지되어 있다고 보기 어렵고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 금융지주회사법 수정안이 국회법상 수정동의에 해당되는 이상 위원회의 심사를 거치지 아니하고 본회의에 곧바로 제출될 수 있는 것이므로, 국회법의 규정을 명백히 위반한 경우로 볼 수 없다. 따라서 이 부분 청구인들의 주장은 이유 없다.
라. 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 가결선포행위로 인한 심의․표결권의 침해 여부에 대한 결론
재판관 이강국, 이공현, 김희옥, 민형기, 목영준은 위 각 법안 심의․표결절차가 헌법이나 국회법에 위배되지 아니하므로 위 각 법안의 가결선포행위가 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다고 볼 수 없다는 의견이고, 재판관 조대현, 김종대, 이동흡, 송두환은 위 각 법안의 심의․표결절차가 질의․토론에 관한 국회법 제93조에 위배되어 위 법안의 각 가결선포행위가 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이다.
따라서, 위 각 가결선포행위가 청구인들의 심의․표결권을 침해하였다는 의견이 관여 재판관 9인 중 4인으로 과반수에 이르지 못하여 이 부분 심판청구는 기각한다.
6. 각 법률안 무효확인청구에 대한 판단
가. 신문법안 가결선포행위의 무효확인청구에 대한 판단 (5:4 기각)
◯ 재판관 민형기, 목영준의 기각의견
앞서 본 바와 같이 신문법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것으로 볼 수 없다. 따라서 신문법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해함을 전제하는 이 부분 청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
◯ 재판관 이강국, 이공현의 기각의견
헌법재판소법 제61조, 제66조는, 권한쟁의심판에서 헌법재판소가 심판할 대상을 피청구인의 처분 등이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였는지 여부로 정하고, 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다.
따라서, 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌․위법 상태를 제거함에 있어 피청구인에게 정치적 형성의 여지가 있는 경우 헌법재판소는 피청구인의 정치적 형성권을 가급적 존중하여야 하므로, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.
이 사건에 있어서도 기능적 권력분립과 국회의 자율권을 존중하는 의미에서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만 확인하고, 권한 침해로 야기된 위헌․위법상태의 시정은 피청구인에게 맡기는 것이 바람직하므로, 이 부분 청구는 기각되어야 한다.
◯ 재판관 김종대의 기각의견
피청구인의 가결선포행위가, 무효나 취소소송의 대상이 될 수 있는 행정처분의 성격을 갖는 경우라면 모르나, 이 사건과 같은 국회의 법률제정과정에서 비롯된 국회의원과 국회의장 사이의 권한쟁의심판사건에 있어서는, 헌법재판소의 권한쟁의심판권은 피청구인이 청구인들의 심의․표결권을 침해하였는지 여부를 확인하는 것에 그치고, 그 후 법률안 가결선포행위의 효력에 대한 사후의 조치는 오직 국회의 자율적 의사결정에 의하여 해결할 영역에 속한다.
따라서 청구인들의 이 부분 청구는 기각하여야 한다.
◯ 재판관 이동흡의 기각의견
이 사건 각 가결선포행위의 무효 여부는 그것이 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는지 여부에 의하여 가려져야 한다.
이 사건 신문법안은 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 중 압도적 다수의 찬성으로 의결처리 된바, 위 법률안의 의결과정에서 피청구인의 질의·토론에 관한 의사진행이 국회법 제93조에서 규정한 절차를 위반하였다 하더라도, 다수결의 원칙(헌법 제49조), 회의공개의 원칙(헌법 제50조)등 헌법에 규정된 국회의 의사원칙을 위반하였다고 볼 수는 없다.
따라서 이 사건 무효확인 청구는 기각되어야 한다.
◯ 재판관 조대현, 송두환의 인용의견
이 사건 신문법안은 위원회의 심사를 거치지 아니하여 국회 본회의에서 질의․토론을 생략할 수 없음에도 불구하고 제안취지 설명이나 질의․토론 절차를 거치지 아니한 채 표결된 것이므로, 국회의 의결을 국민의 의사로 간주하는 대의효과를 부여하기 위한 실질적 요건을 갖추지 못한 것이다. 따라서 신문법안에 대한 국회의 의결은 국민의 의사로 간주될 수 없으므로 무효라고 봄이 상당하다.
더구나 이 사건 신문법안의 경우 질의․토론절차가 생략된 점 외에도, 표결과정이 극도로 무질서하게 진행되어 표결절차의 공정성, 표결결과의 진정성을 의심하지 않을 수 없는바, 위의 사유들은 중첩적으로 결합하여 중대한 무효사유를 구성한다.
이처럼 법률안에 대한 국회의 의결이 국회의원들의 심의‧표결권한을 침해한 경우, 그러한 권한침해행위를 제거하기 위하여는 권한침해행위들이 집약된 결과로 이루어진 가결선포행위의 무효를 확인하거나 취소하여야 한다. 가결선포행위의 심의·표결권한 침해를 확인하면서, 그 위헌성․위법성을 시정하는 문제는 국회의 자율에 맡기는 것은, 모든 국가작용이 헌법질서에 맞추어 행사되도록 통제하여야 하는 헌법재판소의 사명을 포기하는 것이다.
◯ 재판관 김희옥의 인용의견
재판관 조대현, 송두환의 인용의견과 뜻을 같이 하면서, 다음 사항을 보충한다.
권한쟁의심판제도는 국가권력의 통제를 통한 권력분립의 실현과 소수의 보호를 통한 민주주의의 실질화, 객관적 헌법질서 유지 및 관련 국가기관의 주관적 권한의 보호를 목적으로 한다. 헌법재판소법 제61조 제2항이 국가기관 등의 주관적 권한이익이 침해된 때로 청구사유를 제한하고, 제66조 제1항이 권한의 존부 또는 범위에 관하여 판단한다고 한 다음, 나아가 제66조 제2항에서 피청구인의 처분 등이 청구인의 권한을 이미 침해한 때에는 이를 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있다고 규정한 것은 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서에 관한 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 직접 침해된 청구인의 권한을 구제하도록 한 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 나타낸다. 이는 독일연방헌법재판소법 제67조 제1항이 피청구인의 행위가 기본법에 위배되는지 여부만을 심판하도록 규정한 것과 다른 점이다.
따라서 신문법안의 가결을 선포한 피청구인의 행위가 헌법과 국회법에 위배되는 것으로 인정한 이상 무효확인 청구를 인용하는 것이 상당하다.
| 신문법안 가결선포 행위 | 민형기 | 목용준 | 이강국 | 이공헌 | 김종대 | 이동흡 | 조대현 | 송두환 | 김희옥 | |
| 무효확인 청구 인용 여부 | X | X | X | X | X | X | O | O | O | 6:3 기각 |
◯ 신문법안 가결선포행위의 무효확인 청구에 대한 결론
재판관 이강국, 이공현, 김종대, 이동흡, 민형기, 목영준은 신문법안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구를 기각하여야 한다는 의견이고, 재판관 조대현, 김희옥, 송두환은 이를 인용하여야 한다는 의견으로, 기각의견이 관여 재판관 9인 중 6인에 이르므로, 이 부분 심판청구는 기각한다.
나. 방송법안 가결선포행위의 무효확인청구에 대한 판단 (7:2 기각)
◯ 재판관 이강국, 이공현, 김희옥의 기각의견
앞서 본 바와 같이 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 볼 수 없다. 따라서 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해함을 전제하는 이 부분 청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
◯ 재판관 민형기, 이동흡, 목영준의 기각의견
헌법재판소법 제66조는 권한침해확인과 아울러 원인되는 처분의 취소 또는 무효확인까지 할 것인지 여부를 헌법재판소의 재량에 맡겨놓고 있다.
우리 헌법은 국회의 의사절차에 관한 기본원칙으로 제49조에서 ‘다수결의 원칙’을, 제50조에서 ‘회의공개의 원칙’을 각 선언하고 있으므로, 결국 법률안의 가결선포행위의 효력은 입법절차상 위 헌법규정을 명백히 위반한 하자가 있었는지에 따라 결정되어야 할 것이다.
이 사건의 경우, 피청구인의 방송법안 가결선포행위는 비록 국회법 제92조를 위반하여 청구인들의 심의․표결권을 침해한 것이지만, 그것이 입법절차에 관한 헌법규정을 위반하는 등 가결선포행위를 취소 또는 무효로 할 정도의 하자에 해당한다고 보기는 어렵다. 따라서 이 부분 무효확인 청구는 기각함이 상당하다.
◯ 재판관 김종대의 기각의견
앞서 신문법안 가결선포행위의 무효확인 청구에서 밝힌 바와 같은 이유로, 방송법안 가결선포행위의 무효확인 청구도 기각되어야 한다.
◯ 재판관 조대현, 송두환의 인용의견
방송법안의 경우 질의․토론절차가 생략된 점 외에도 국회법 제92조(일사부재의)에 위반하여 청구인들의 심의․표결권을 침해한 잘못이 부가되어 있으므로, 이를 종합하여 가결선포행위의 무효를 선언하여야 한다.
◯ 방송법안 가결선포행위의 무효확인 청구에 대한 결론
재판관 이강국, 이공현, 김희옥, 김종대, 이동흡, 민형기, 목영준은 이 부분 청구를 기각하여야 한다는 의견이고, 재판관 조대현, 송두환은 이를 인용하여야 한다는 의견으로, 기각의견이 관여 재판관 9인 중 7인에 이르므로, 이 부분 청구는 기각한다.
다. 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안 가결선포행위의 무효확인청구에 대한 판단
위 각 법안의 가결선포행위에 대한 청구인들의 권한침해 확인청구가 이유 없음은 앞에서 본 바와 같으므로, 위 권한침해확인청구가 인용되는 것을 전제로 구하는 이 부분 청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
결정의 의의
헌법재판소는 지난 1997. 7. 16. 선고한 96헌라2 국회의원과 국회의장등 간의 권한쟁의사건에서 국회의장이 야당의원들에게 본회의 개의일시를 국회법에 규정된 대로 적법하게 통지하지 않음으로써 그들이 본회의에 출석할 기회를 잃게 되었고, 그 결과 법률안의 심의‧표결과정에 참여하지 못하게 한 상태에서 본회의를 개의하고 법률안을 상정하여 가결선포함으로써 야당 소속 국회의원인 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것이라는 결정을 내린 바 있다.
이번 결정은 헌법재판소가 국회에서의 입법절차의 하자와 관련하여 질의․토론절차를 거치지 아니한 점, 표결절차에서의 공정성의 흠결, 일사부재의 원칙에 위배한 점 등을 이유로 그러한 하자 있는 심의․표결절차에 터잡아 이루어진 법률안 가결선포행위가 국회의원인 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다는 점을 확인한 것이고, 특히 무권투표등과 관련한 표결절차상의 하자, 국회법상 일사부재의 원칙 위배여부에 대하여는 최초의 결정으로서 의미가 있다.
출처 : 헌법재판소
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